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17.12.2010

„Kümmerer vor Ort“ - Chancen und Risiken kommunaler Bildungslandschaften

„Die Kommune als bildungspolitischer Gestaltungsfaktor“ – so lautet der Titel des Gutachtens, das Prof. Wolfgang W. Weiß im Auftrag der Max-Traeger-Stiftung verfasst hat. Seine Studie basiert auf 70 Experten-Interviews, die er u.a. mit Vertretern der Kultusministerien, des Deutschen Städtetags und der Stiftungen führte. Einige Ergebnisse stellt E&W vor. Das vollständige Gutachten erscheint im Juventa-Verlag.

„Kommunale Bildungslandschaften“ haben derzeit Hochkonjunktur. Die Vielfalt entsprechender Initiativen und Modellversuche ist kaum noch zu überschauen. In Ansatz und Begrifflichkeit unterscheiden sich die einzelnen Projekte zwar erheblich voneinander - was sich auch in den unterschiedlichen Projektbezeichnungen spiegelt: „Lernende Regionen“, „Neue Lernkultur in Kommunen“, Quadratkilometer Bildung“ „lokale Verantwortungsbereitschaft“ usw. Doch bei allen geht es um dasselbe Ziel: die Kommune in das „Lernen vor Ort“ einzubinden - so der Titel des derzeit wohl umfassendsten Programms, an dem bundesweit knapp zehn Prozent aller deutschen Kommunen beteiligt sind.

Trend zur Dezentralisierung
Der Trend zur dezentralen und lokal vernetzten bildungspolitischen Verantwortung ist letztlich im starken sozialen Wandel der vergangenen Jahrzehnte und den massiven Folgen für Familie und Schule begründet. Vor allem die zunehmenden Tendenzen zur Segregation in den Kommunen, das Auseinanderdriften ganzer Stadtteile hinsichtlich Einkommen, Bildungsstand, Migrationshintergrund, Kinderzahl erfordern immer häufiger sehr differenzierte, je nach Zielgruppe unterschiedliche Bildungs- und Fördermaßnahmen, kurz: Es bedarf der „Kümmerer vor Ort“. Eine zentrale Zuständigkeit in fernen Kultusministerien wird den neuen Herausforderungen nicht mehr gerecht. Denn dort verfügt man „weder über die Kompetenz noch über die geeigneten Instrumente, Bildung zu einem Thema lokaler und regionaler Sozialräume zu machen.“

Vor diesem Hintergrund ist in der Tat schwer nachzuvollziehen, dass die Kommunen zwar für fast alle Bildungsinstitutionen vor Ort zuständig sind, für Volkshochschule, Bibliothek, Hort, Jugendhilfe, Kindergarten etc. sowie für die Ausstattung der Schulen, aber nicht für das, was in der Schule passiert, also für die inneren Schulangelegenheiten. Hier haben die Kommunen, obwohl sie von den sozialen Folgen in besonderer Weise betroffen sind, kaum eine Chance einzugreifen, da sich ihr Aktionsradius auf die „äußeren Schulangelegenheiten“ begrenzt - es sei denn, sie sind in einen der zahlreichen Modellversuche eingebunden.

Entwicklungslinien
Weit mehr als 200 Teilnahmen von Kommunen an höchst unterschiedlichen Projekten und Modellversuchen – gefördert zumeist von Bund, Land und auch von Stiftungen. In einigen Bundesländern wurden - auf Basis der eigenen Modellversuche – weiterführende Förderprogramme aufgelegt, um diese Entwicklung landesweit zu unterstützen. Manche Kommunen initiierten (ggf. zusätzlich) auch eigene Programme. Dies erklärt, warum sich einige Städte an bis zu fünf (zum Teil parallel laufenden) Förderprogrammen für kommunale Bildungslandschaften beteiligt haben. So ist in Deutschland mittlerweile eine „bunte Mischung kommunaler Bildungslandschaften“ entstanden. Versucht man - trotz aller Unterschiede im Detail - Entwicklungslinien auszumachen, kann man Folgendes festhalten:

- Die Zahl der Bildungsregionen, netzwerke, kommunalen Bildungslandschaften hat sich während der vergangenen zehn Jahre deutlich erhöht. Allerdings haben einige anfangs vielversprechende Bildungsregionen mittlerweile ihre Aktivitäten (meist im Zusammenhang auslaufender Fördermittel) wieder zurückgefahren oder ganz eingestellt - oder sich neu strukturiert: Mehrfach haben sich bestehende Regionen in „Teilregionen“ untergliedert.

- Dabei wurden von Land zu Land zwar unterschiedliche, aber im Grunde doch vergleichbare Strukturen geschaffen, um in „staatlich-kommunaler Verantwortungsgemeinschaft“ den Aufbau kommunaler Bildungslandschaften zu steuern. Hierzu zählen, die Begriffe variieren, Einrichtungen wie Bildungsbüro, Lenkungskreis, Bildungsbeirat, Leitungsteam und Entwicklungspool.

- Oft erhalten gerade jene Kommunen Fördergelder, die schon eine recht weit entwickelte Bildungslandschaft vorweisen. Während jene, die damit noch eher am Anfang stehen, nicht selten aus den Bewerbungsverfahren herausfallen oder sich gar nicht erst bewerben. Dafür kann allerdings auch eine besonders klamme Haushaltssituation verantwortlich sein.

Es besteht daher die Gefahr, dass vor allem Gemeinden unterstützt werden, die über etwas mehr Geld und engagierte Konzepte verfügen, während jene außen vor bleiben, die gerade eine besondere Förderung benötigten. Zwar ist bei den meisten Modellversuchen beabsichtigt, dass nach Abschluss auch nicht-geförderte Kommunen von deren Ergebnissen profitieren. Doch gibt es bislang wenig konkrete Hinweise, wie dieser Transfer gehen soll.

Verantwortung des Staates
Das Problem der unterschiedlichen Chancen der Kommunen, Bildungsprozesse mitzugestalten, dürfte sich in Zukunft noch verschärfen, wie der „Zukunftsatlas 2010“ (Prognos AG) zeigt, in dem die wirtschaftliche, demografische und soziale Lage aller deutschen Kommunen sowie die sich daraus ergebenden Perspektiven bzw. Risiken analysiert werden. Danach entwickelt sich Deutschland „ökonomisch zu einer Zweiklassengesellschaft: Starke Städte und Kreise (...) eilen den restlichen Regionen wirtschaftlich immer weiter davon. (...) Die Kluft zwischen starken und schwachen Regionen nimmt zu.“
 
Die negativen Folgen für den Bildungsbereich in „ärmeren Kommunen“ sind abzusehen. Vor allem, wenn ihnen mehr „Bildungsverantwortung“ zugewiesen wird, ohne dass sie für diese zusätzlichen Aufgaben entsprechend finanziell unterstützt werden. Schon 2008 erschien ein breit diskutiertes Memorandum, in dem es heißt: „Wie soll sichergestellt werden, dass in allen Landesteilen – und damit nicht nur in den Hochschulorten und den großen Städten – ein ausgeglichenes Unterrichtsangebot gesichert wird? Wie will man die Unterschiede zwischen ‚armen’ und ‚reichen’ Kommunen ausgleichen? Wie will man sicherstellen, dass der benachteiligte ländliche Raum nicht zum Verlierer einer Reform wird.“

Ein Auseinanderdriften einzelner Regionen und ihrer Schulentwicklung würde die verfassungsrechtlich gebotene „Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet“ (Grundgesetz [GG] Art.72 II) künftig noch mehr erschweren. Auch deshalb ist unabdingbar, dass die durchaus sinnvolle dezentrale bildungspolitische Gestaltungsverantwortung in der Gesamtverantwortung des Staates bzw. Landes bleibt, der bzw. das ohnehin laut GG (Art. 7,I) über „das gesamte Schulwesen“ Aufsicht führt. Damit sind die gesamten Befugnisse zur Planung, Organisation, Leitung und Beaufsichtigung des Schulwesens gemeint. Auch das Bundesverfassungsgericht hat festgestellt, dass das Grundgesetz den Gesetzgeber verpflichte, „die wesentlichen Entscheidungen im Schulbereich selbst zu treffen“.

Perspektiven
In dieser Situation stellen sich zwei weiterführende Aufgaben: Zum einen muss man herausarbeiten, welche Entscheidungen im Schulbereich als wesentlich gelten sollten. Diese wären somit auf der obersten Staatsebene zu entscheiden und können deshalb nicht auf die kommunale Ebene delegiert werden. Zum anderen sind Modelle zu konzipieren, die zeigen, wie der Gestaltungsauftrag des Staates gemeinsam mit den Kommunen auf lokaler Ebene weiterentwickelt werden kann.

Hierzu bedarf es neuer Verfahren des Zusammenspiels von staats- und kommunalpolitischer Legitimation. Auf dieser Basis kann „Kommunalisierung“ durchaus zu einem erheblichen Zugewinn an Flexibilität, Praxisorientierung und passgenauen regionalen bildungspolitischen Entscheidungen führen sowie neue Impulse für gelebte „lokale Demokratie“ geben. Allerdings geschieht dies nur dann ohne unerwünschte „Nebenwirkungen“, wenn der Prozess der kommunalen Bildungslandschaften in eine „ganzheitlich anzusetzende Bildungsstrukturverantwortung des Staates“ (E.-W. Luthe) eingebunden ist.

Unter diesen Bedingungen ist es zu begrüßen, wenn bildungspolitische Verantwortung (inklusive der hierfür notwendigen Finanzressourcen!) auf die kommunale Ebene weiter verlagert wird. Entscheidend ist dabei die Balance von Autonomie und Gesamtverantwortung auf den verschiedenen Entscheidungsebenen. Ein Problem, das schon der Deutsche Bildungsrat in seinem „Strukturplan für das Bildungswesen“ 1970 im Blick hatte: „Die Überbetonung der zentralen Gestaltung kann ebenso wie die Überbetonung der Autonomie spezifische Gefahren hervorrufen. Es wird Aufgabe der Umsetzung“ sein, „die Spannung zwischen zentraler Planung und Autonomie (...) im Sinne der Gesamtverantwortung fruchtbar zu machen.“

Wolfgang W. Weiß, Kultur- und Bildungsberater

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